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【新时代 新作为 新篇章】徐州:深化土地制度改革 同心同频唱响乡村振兴大合唱

2021-04-20  来源:中国徐州网-徐州日报  作者:  编辑:哈晓蕊

 ◎李效顺 张 建 卞正富 于昊辰

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题,实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础,是健全现代社会治理格局的固本之策,更是实现全体人民共同富裕的必然选择。

习近平总书记多次强调,全面推进乡村振兴是脱贫攻坚取得胜利后,“三农”工作重心的历史性转移。今年两会上,李克强总理也提出要全面实施乡村振兴战略,促进农业稳定发展和农民增收,接续推进脱贫地区发展,抓好农业生产,改善农村生产生活条件。全国人大代表、徐州市委书记周铁根表示,要统筹抓好农业现代化和农村现代化,切实做到一体规划、一并推进。足以见得,随着脱贫攻坚战的全面胜利,乡村振兴势必成为当前和今后一段时期“三农”工作最重要的任务之一。

据统计,徐州户籍人口超过1000万、常住人口超过880万,2019年城镇化率达到66.7%,但仍有近300万的农村常住人口。“十三五”以来,在国家和江苏乡村振兴战略整体布局下,徐州市立足全面推进乡村振兴新使命,扎实抓好美丽田园乡村建设,先后实施了“八大振兴工程”“十项行动计划”,初步探索出一条具有徐州特色的乡村振兴新道路,并形成了乡村振兴的典型案例经验。

农村土地制度改革是实现乡村振兴战略的重要抓手。农村土地制度改革包含了承包地“三权分置”、农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革等内容。尽管徐州市已在农地流转与规模经营、集体经营性建设用地入市和农民集中居住等方面进行了有益探索,但随着农村土地制度改革进入深水区,徐州市仍然面临着改革缺乏系统性、联动性、全面性、体制性等难题,如支撑规模经营和农业发展的农地抵押融资政策不够,宅基地和集体经营性建设用地入市改革联动性不足等。因此,徐州亟须破除体制机制障碍,完善土地制度改革举措,助力全市更好地实施乡村振兴战略。

现状:

乡村振兴实践与现行农村土地制度存在一定矛盾

1.农地产权体系与“农业现代化”要求不适应

随着农村承包地所有权、承包权和经营权的分离,经营权流转及其配置对农地规模经营、新型农业经营主体发展和农业现代化具有重要意义。当前,农地经营权流转速度不断加快,规模经营水平也不断提升。然而,新型农业经营主体所有的农地经营权能并不完善,如再流转权利、长期经营权和抵押融资权。经营权的不完善制约了新型农业经营主体生产投资的积极性,难以缓解经营主体流动性资金约束,很难满足农业现代化的新要求。

2.土地用途管制与“产业多元化”目标不匹配

乡村振兴要以产业发展为支撑,推进产业融合发展。在发展农产品加工业、休闲农业和乡村旅游、农村电子商务等多元化产业过程中,需要设施农业用地和产业用地为支撑。而为了保护耕地和基本农田,我国有着最严格的用途管制制度,严格限制耕地转为建设用地。由于乡村产业发展进程中难免要占用耕地或基本农田,因此现行土地用途管制制度在一定程度上限制了乡村产业发展。

3.建设用地使用与“农村空心化”现状不相符

全国大约5.1亿亩的集体建设用地中,集体经营性建设用地大概占到13.3%,剩余大部分是农村宅基地。尽管2019年新修订的《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市,但多数地区农村集体建设经营性建设用地地块分散、开发程度不高,难以直接入市交易。因此,当下宅基地转让范围仍然受限,只允许同一农村集体经济组织成员之间转让宅基地,这就造成集体经营性建设用地和宅基地流转无法同步进行,制约了集体建设用地开发利用。实践中,更多集体经营性建设用地需异地调整、整治后才能入市,增加了入市交易成本。

4.土地退出机制与“农民市民化”趋势不协调

城镇化过程中,全国每年有上千万农民落户城镇。《土地管理法》允许进城落户农民保留宅基地以及自愿有偿退出宅基地。然而,现实中由于缺少完善的土地退出机制,集体土地尤其宅基地退出不畅,实践中更多是政府主导下的整村整组宅基地退出与农民集中居住;此外,相对于城市拆迁补偿,宅基地退出补偿金额较低,因此农民选择自愿退出宅基地和耕地的案例并不多。

探索:

农村土地制度改革助力乡村振兴的徐州实践

1.推进农民集中居住,改善人居环境

乡村振兴战略中生态宜居、乡风文明、治理有效等目标的实现要以完善的居住条件为前提。在精准扶贫和乡村振兴实施过程中,由于房屋年久失修、“空心村”等原因,徐州市许多农村地区存在危房、旧房,农民改善居住条件的意愿较强。2018年以来,徐州对全市“空心村”及群众改造意愿强烈的村庄开展调查摸底,在尊重农民意愿的基础上,引导农民主动拆迁安置,尽量保持乡村的原有特色,让传统村落与新型农村社区各美其美、美美与共。通过打造集中居住示范点,编制一批新型农民住宅设计方案,引导农村打造高质量的集中居住区,完善居住区教育、医疗、卫生、养老等公共服务设施,持续提升农民人居环境。

2.促进土地流转集中,发展现代农业

土地流转可以实现土地、劳动力和资本等多种要素组合与优化配置,是发展现代农业的基础。2020年徐州市土地承包经营权流转面积超过432万亩,有效支撑了农地规模经营和现代农业发展。通过土地流转,种田能手、特色农业和外来资本进入农村农业领域,促进农业结构调整和产业提档升级。如贾汪区郑庄村,过去以种植大蒜、小麦、玉米为主,农民种植效益低、经济相对落后。通过土地流转,郑庄村建设草莓温室大棚2000余亩,逐步形成了种植、产销一条龙的草莓产业,成为远近闻名的“草莓之乡”。目前,郑庄村从事草莓产业人口超过1000人,占全村总人口的四分之一,其余农户将土地以1200元每亩的价格流转给草莓种植户,给大户打零工或外出务工,增加了土地租金收入和务工收入。

3.探索建设用地入市,支撑产业发展

集体经营性建设用地入市虽获得法律认可,但还存在分布零散、开发不集约等缺陷,抵押融资等相关配套制度尚未跟进。与城市用地相比,农村集体经营性建设用地有其独特优势,如价格偏低、竞争较小等,得到部分急需建设用地发展的中小型企业的青睐。2020年新沂、沛县4宗集体经营性建设用地入市试点地块在江苏省土地市场网挂牌出让,规划用途有商业用地、商服用地和工业用地;同年8月,沛县李庄村一宗面积为18.88亩的商服用地与徐州天顺机动车检测有限公司达成出让协议,出让价款达944万元,出让年限为40年。徐州通过探索集体经营性建设用地入市,吸引企业到乡村落地发展,有效支撑了乡村产业发展。

建议:

1.保用地:推进全域土地综合整治

现有国有建设用地指标按照行政区划层层分解,分到乡镇所剩无几,难以支撑起乡镇产业发展。因此,为保障乡村产业发展用地,徐州市要合理利用集体经营性建设用地和宅基地,通过集体经营性建设用地整理、异地指标置换等方式提高经营性建设用地利用程度,通过村庄整治、宅基地复垦指标置换等方式获取更多建设用地指标。

2.增福祉:建立增值收益共享机制

土地制度改革伴随土地用途转变及土地资源优化配置,产生大量增值收益。土地制度改革不仅要保障投资主体的合法权益,还要将创造的红利更多地反哺农村、惠及农民,用于农村建设发展。为此,政府要建立合理收益共享机制,优先保障农民集体收益权,以农村建设、农民社保、直接分红等多种形式反哺农村;在集体土地开发过程中,要科学划分资本贡献、土地贡献和政府管理贡献,按照各方贡献度进行分配,并适度向农民倾斜;政府对于集体土地入市的税费政策也要优惠于国有土地出让。

3.促转型:完善承包地“三权分置”

承包地“三权分置”改革,要继续沿着落实所有权,稳定承包权和放活经营权的方向,结合徐州市农业大市、产业特色等进行大胆探索。要进一步明晰集体土地所有权主体,通过建立股份合作社、集体经济组织等方式落实土地所有权主体,实现土地经营和管理两方面行政分离,推动土地配置市场化。同时,要在保障农民承包权的基础上,放活农地经营权,建立小农户与现代农业利益联结机制,通过土地入股、托管等方式创新农业经营模式,更好地推进农业现代化和规模经营。要联合淮海农商行、农信社及其他涉农商业银行,共同打造承包地抵押融资办法,解决土地经营权抵押融资难题,为新型农业经营主体发展提供资金支持。

4.提水平:强化基层组织治理能力

在乡村振兴战略中,基层组织始终是政策创新者和执行者,并确保党的路线方针政策和决策部署在基层能够贯彻落实。徐州市要进一步在基层强化扫黑除恶专项斗争,建立风清气正、公正廉明的基层组织。同时,要以制度、规范、考核、项目为抓手,推动党建责任落到实处,切实提高基层党员党性修养和为民办实事的能力,进一步贯彻落实国家、省市土地制度改革精神,坚持以人为本的理念,提高土地管理和政策执行水平,为徐州市实现乡村振兴战略目标打好制度基础。

◎李效顺,中国矿业大学公共管理学院副院长、中国资源型城市转型发展与乡村振兴研究中心副主任。

◎张建,中国矿业大学中国资源型城市转型发展与乡村振兴研究中心博士。

◎卞正富,中国矿业大学副校长、中国资源型城市转型发展与乡村振兴研究中心主任。

◎于昊辰,中国矿业大学中国资源型城市转型发展与乡村振兴研究中心博士生。

编辑 哈晓蕊

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